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关于城市基础设施建设短板的调研报告

  市政府投资工程建设管理中心 熊昌盛

  (2018年3月1日)

  根据市委《全市干部作风和发展环境问题专题调研方案》和《市住建委开展赵俊同志负责课题调研工作方案》的工作部署,市住建委第三调研组于2018年1月30日至31日,围绕我市城市基础设施建设进行了专题调研。调研组采取上门走访、书面征求意见等形式先后到武汉市政设计研究院、葛洲坝水务公司、沿河社区、白龙社区、十里牌社区、虎牙关社区等单位和社区进行了现场调研,广泛听取、征求了各方意见和建议。在认真调研的基础上,结合城市基础设施建设实际,提出如下报告和建议。

  一、存在问题和短板

  近年来,我市中心城区城市建设发展迅速,特别是象山大道、白云大道、三条高速出入口综合整治、竹皮河改造等一大批重点项目的实施,城市面貌有了很大变化,城市形象有了很大改善,社会各界反响均较好,对市委、市政府所做的工作比较认同,但在调研中也反映在城市规划建设与管理中还存在着一些问题与短板,距离精致城市建设标准和要求还有很大差距,主要表现为:

  (一)城市规划引领统筹作用偏弱。城市总规和各专项规划是引领统筹城市建设发展的龙头,特别是城市基础设施建设中道路路网、绿地系统、各类市政管网的建设必须依据城市规划科学、分步进行实施,但当前我市城市规划还存在更新不及时、融合程度不够、编制质量不高及成果共享和应用率较低、规划控制区域调整频繁等问题,导致规划实施落地难等问题,制约城市基础设施建设。一是规划内容没有及时更新。我市城市总规最后一次修编是2014年经省政府批复,近年来,国家先后提出发展管廊城市、海绵城市、生态城市、城市双修等新的城市发展政策,中心城区近几年也发生了突飞猛进的变化,原有城市规划已不再适应当前城市建设与发展,或新编制的规划深度不够,不能更好地指导基础设施建设,如管廊规划、供热规划等,急需对现有城市总规和各专项规划进行修编,完善控制规划。二是专项规划没有融合统一。各专项规划都是由各部门单独编制,专项规划间的统筹融合不够,甚至存在各专项规划相互冲突的情况,如土地利用总体规划和城市路网规划对接不够,部分规划道路侵占基本农田,在项目实施办理土地手续过程中需多次调规。三是规划细节没有达到深度。当前部分专项规划内容存在细节深度不够、不完善情况,如道路控制性规划无法指导道路建设,相当多的道路在建设前需市规委会研究审批,滞后项目建设周期。再如建筑红线退让范围内的功能没有进行明确,造成建筑红线范围内建设主体和建设限制的不明确,为道路到边到角和地下管网和设施的建设带来影响。另外相关规划没有考虑近几年频出的特大暴雨、冰冻低温天气等极端气候对城市基础设施的影响,城市基础设施防寒抗涝和抵御极端天气能力不足,造成城市排水不畅、供水管网冻裂、燃气供应不足等一系列影响市民生产生活的问题。

  (二)老城建设发展历史欠账过多。我市老城区原规划起点低、规划执行软,导致建设发展历史欠账过多。在社区调研过程中,集中反映老城区、老旧社区、改制企业雨污水、绿化等基础设施配套不足,改造建设力度不大。一是老城区雨污分流改造不彻底。老城区除近两年改造的道路同步开展了雨污水分流改造外,大部分道路和末端雨污水收集管网还是合流制,造成在竹皮河截污干管建成后,一方面污水收集仍然不足,另一方面仍存在部分直排雨水混有污水,污染竹皮河水质的情况。二是老旧社区污水管网老化严重。相当多老旧社区都反映现有污水管网标准低、年限久、破损严重,污水堵塞溢流情况频发,已影响到周边居民的生产生活。如虎牙关社区的城南新区、十里牌社区的雨田集团小区等因污水溢流,居民住户多次反映,甚至上访,但因改造工程投资巨大,区级虽进行了临时处置,但不能治本,群众的呼声和反响仍十分强烈。三是公共绿地不足。我市中心城区因历史原因,规划控制不严,个人开发建房量大,绿化配套严重不足,与当前居民迫切希望多建小绿地、小游园、改善居住环境、提高生活质量的愿景有很大差距。四是东城区等老城区多年未建设改造。东城区范围内石化、热电厂是我市最重要的国有企业,保证了我市财政收入,但多年来东城区主要依靠企业自身开展建设,地方投入不足,市政基础设施老化严重,急需进行大力改造。

  (三)城区拓展配套建设同步不够。一是城市建设统筹协调不够。根据城市发展需要,市政道路、雨污水、绿化、路灯等建设推进相对较快,但供热管网、燃气管网、穿铁路和高速公路等项目建设,建设时序难以与道路建设同步,造成项目建成后,供热管网、燃气管网等重复开挖,新建的道路因穿铁路和高速公路节点未同步完成,形成新的断头路,带来资金浪费和社会负面影响。二是新建设施保护力度不够。城区拓展过程中受人口和项目制约,部分道路已先期按高标准完成建设,在后续项目落地建设中,极易对既有建成设施造成破坏。

  (四)城市建设管理体制磨合不顺。一是权责不清。城市建设管理需要各级部门合力开展,在调研过程中,不少社区同志反映,涉及到基础设施建设和管理工作过程中,层层都在压实责任,但结果是层层都不负责任,市民反映的建设和管理问题,经社区一级一级上报,但一级一级都不愿表态,同时市区两级也因权责不清,相互推责,市民反映的问题不能及时得到解决,导致市民意见很大;在涉及到具体城市建设协调、督办过程中,层层只分摊任务,不考虑基层社区实际情况。在个别社区调研中就发现,因市区建设管理体制原因,社区向管理部门反映绿化养护问题后,区级管理部门将本应属于部门负责的绿化管护任务又转交社区非专业人员来处理。二是体制不顺。2015年事权下放后,虽对下放的建设项目标准和范围进行了明确,但因区级管护机构未完全理顺,管护资金未配套落实,2015年之后竣工验收的市级市政基础设施项目一直存在移交困难,为做好项目移交工作,市建管中心与各区进行了多次对接,各区市政园林管理部门也积极参与,已就项目建设工程质量交接形成机制,但在交接方式上,因没有明确的市、区交接文件以及财政预算问题,正式移交工作难以落地,存在管理真空,使得建成后的基础设施难以及时发挥社会效益。三是效率低下。社区和市民反映的经常是下水破损堵塞、零星路面破损等小额度事件,事权下放后,因区级资金、技术力量、人员设备以及项目流程手续等原因,工作效率满足不了实际需求,不能得到及时解决,导致“小事化大”,给政府公信力带来负面影响。

  二、意见和建议

  城市建设管理是一个城市内在素质和外在形象的综合体现,是一个城市发展水平的直接表现,特别是十九大以来,我市提出建设现代化精致城市的目标,对城市基础设施建设有了更高要求。为进一步提高城市品位,打造现代化精致城市,在今后的城市规划建设管理中建议从以下几方面入手:

  (一)强化规划统筹引领作用。城市规划是城市建设的顶层设计,是提高城市品质的引领,规划科学不科学、理念新不新、眼界高不高,将直接影响到城市的品质品位。建议:一是及时修编规划。按照“总规引领、控规覆盖”的原则,聘请全国一流的规划设计团队修编规划,根据国家新的城市建设政策,做好城市顶层设计,依据城市总体规划,深化细化各类规划,形成规划全方位覆盖,做到城市规划覆盖城区每个角落、覆盖每个方面,解决城市规划起点不高、理念滞后、与城市实际和发展水平不相适应等影响城市品质的问题,使城市建设有规可依,依规建设,突出以规划引领城市建设,从源头上杜绝随意建设、盲目建设、重复建设,节约城市建设资金。重点完善道路控制性详规,真正实现道路控制性详规的“龙头”作用,引导城市路网建设;深化防洪排涝、供水、燃气等市政基础设施类专项规划,减少极端天气对城市的影响。二是实现多规合一。建立市政府主导的多规合一工作领导小组,对各专项规划开展多层次、多部门、多方位的论证,从是否满足总规和控规给定的条件、功能是否完善、与其他规划的对接等全方位进行审查把关并组织修改完善,杜绝照搬照套,严防华而不实,切实解决规划间冲突等制约基础设施建设的突出问题。

  (二)科学制定城市建设计划。一是科学规划发展目标。顺应城市发展规律,循序渐进地发展城市,不盲目求大求快,不遍地开花,开发一块建成一块建好一块,有效利用城市土地资源和建设资金,有效发挥城市建设最大效益。二是科学安排建设内容。老城区以改造为重点,分年度、分片区重点推进老城区雨污水分流改造,同步开展老旧社区雨污水改造,实现区域片区雨污水整体成片改造,逐步解决老城区污水排放问题;依据绿地系统规划,在老城区开展增绿建设,配建公共小游园、小绿地,提升城市整体形象,提高市民生活水平。加大对东城区的改造建设力度,加快推进影响交通通行的白庙路、杨湾路等道路改造,同步开展人行道、绿化、雨污水配套建设。三是科学统筹建设时序。新城区及工业园区以骨架路网建设为重点,科学统筹建设时序,根据新区地块建设发展实际需求,配套完善基础设施,聚集城市人气。加大对供热、供水、燃气等重大地下基础设施建设时序管控力度,改变城市基础设施建设多个部门各自为政的状况。电力、通讯、网络、供水、供热、供气等基础设施建设施工,凡是能够纳入统一管理的,必须由规划部门统一协调管理,避免重复破拆、重复建设、造成浪费,降低城市建设成本。

  (三)理顺建设管理体制机制。市级建设和管理事权下放后,由于对建设和管理的具体主体、责任范围、交接办法没有完全梳理和明确,建设管理体制机制没有理顺,为减少因建设任务推脱、项目移交不及时造成负面影响,应尽快组织相关部门研究市级市政基础设施建设和管理移交办法,对交接的主体、权责、条件等进行细化明确。一是理顺分级建设体制。由财政、规划、住建、各区等相关部门对基础设施建设的项目建设主体予以明确,划分市级、区级、街道社区项目的具体建设内容标准,从源头避免建设任务不清的情况。二是理顺管理交接机制。由住建、区级从城市管理大局角度出发,共同研究市级项目交接管理交接办法,制定市级项目管理移交具体条件和操作办法。三是建立应急处置机制。针对城市建设管理中突发事件,建立市政基础设施应急处置机制,列出专项资金池,对社会影响大、小额度维修改造项目范围、实施主体、实施期限和责任考核予以明确,避免出现责任推脱、工作效率低下的情况。

  三、其他方面建议

  在调研过程中,社区和群众还反映了其他方面问题,需要市政府组织相关部门进行认真谋划。

  一是制定出台多层住宅电梯加装政策。过去受经济条件和政策所限,加上国家设计规范未作强制规定,我市早期建设的多层住宅建筑普遍未安装电梯。为既有多层住宅建筑加装电梯,完善使用功能,方便老年人上下楼,是近年来引起社会广泛关注的一个话题。目前,浙江、辽宁、上海等省市,以及广州、武汉、福州、厦门等多个城市,均已出台多层住宅加装电梯的相关政策。在调研过程中,不少居住在无电梯多层住宅中的居民希望加装电梯、改善居住条件的愿望越来越迫切,特别是老年人较多的多层住宅小区要求加装电梯的呼声也越来越高。建议市政府尽快研究出台相关政策,支持鼓励我市老旧多层住宅楼加装电梯。

  二是制定出台社区办公场所配套政策。在几个社区调研反映,我市近年来出台了房产开发项目必须为社区配套办公场所的规定,但在实际执行过程中,部分社区辖区范围内房产开发项目只注重完成面积任务,但提供的场地要么是多个项目提供,过于零散,或者提供的场所不能满足社区开展服务功能的需要,再有部分老旧社区多年无房产开发项目,不能为社区提供办公场所。建议市政府协调相关部门研究制定社区办公场所配备政策,统一社区办公场所标准,让市民真正享受社区硬件配套设施。

  三是积极开展城市中水回用政策研究。我市本身就是缺水城市,而且从城市长远发展和节约用水角度来考虑,应将中水回用研究利用纳入城市建设中来。目前我市夏家湾中水回用项目已在建,但在中水使用上,各部门统筹不够充分,如环卫加水点、绿化养护水给水点布置和管理体制(城管与夏家湾水务公司各自权限和管理职责等)等未明确,使得中水利用工作开展不快。建议市政府组织相关部门对中水在城市生活冲厕用水、部分商业用水、企业用水、道路喷洒用水与城市绿地灌溉、非接触性景观河道用水与消防用水等方面的利用进行研究,出台相关政策,引导鼓励中水回用的相关建设和利用。

责任编辑:刘正媛
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